Prof. Dr. Sibel İnceoğlu / Konuk yazar
Türkiye, üzerinden henüz sadece altı yıl geçmişken yeniden hükümet sistemi tadilatı tartışmaları eşiğinde buldu kendini. Cumhurbaşkanı Erdoğan, cumhurbaşkanının halk tarafından salt çoğunlukla (50+1) seçilmesini eleştirerek, bunun siyasi partileri “yanlış yollara sevk ettiğini”, “kimin elinin kimin cebinde olduğunun belli olmadığını” söyledi ve “en fazla oyu alan adayın” seçilmesini önerdi.
“Örneğin yüzde 25 oy almış cumhurbaşkanı, seçmenin tamamını temsil eden TBMM’yi feshedebilecek. Buna karşın meclisin ya da halkın, cumhurbaşkanına karşı siyasi sorumluluk mekanizmasını işletebilme olanağı bulunmuyor”
Bu sözlerden anlaşılan o ki Cumhurbaşkanı başka siyasi partilerle ittifaklar yapılarak seçimlere girilmesinden son derece rahatsız. Oysa hatırlanırsa bu sistem 2017’de referanduma sunulurken artık koalisyon olmayacağı, bu sistemle 1990’lardaki istikrarsızlıkların yaşanma ihtimalinin ortadan kalkacağı vaat edilmekteydi. Pek çok anayasa hukukçusu ve siyaset bilimci ise Türkiye toplumunun bölünmüşlüğünden hareketle bu vaatlerin gerçekçi olmadığını, seçim öncesi ön-koalisyonlar (ya da ittifaklar) ve seçim sonrası meclis-içi koalisyonların kaçınılmaz olduğunun altını çiziyordu.
Gerçekten de siyasi, dinsel, etnik, kültürel açılardan kimliklere bölünmüş toplumlarda koalisyonları bu tür hukuki operasyonlarla ortadan kaldırmak, çok partili sistem yerine iki partili sistem oluşturmak mümkün değildir. Sosyolojik bir gerçeği hukuk vasıtasıyla zorlayarak değiştirmek olanaksızdır. Unutmayalım ki 12 Eylül 1980 Darbesi’ni yapanlar da koalisyonu engellemek için yüzde 10 ülke barajını getirmekle kalmamış, “seçim çevresi”ni de eklemişlerdi. Çifte baraj uygulaması sayesinde küçük partilerin meclise girmesinin engelleneceği ve sadece büyük partilerin temsil edileceğinden hareketle hükümet kurmanın kolaylaşacağı var sayılıyordu. Ancak çifte baraja rağmen defalarca böyle hükümetler kurulmasına engel olunamamıştı.
Pek çok güçlü ülkede koalisyon veya ittifak var
Hem geçmişte hem de bugün, ekonomik ve demokratik yönlerden son derece güçlü pek çok ülkenin (örn. Almanya, İtalya, Fransa, İspanya) koalisyonlar ya da ittifaklarla yönetilmesine tanıklık ettik ve ediyoruz. Tam tersine; farklı görüş ve kimliklerin bir şekilde hükümet etmeye katılma olanakları olduğunu bilmelerinin, iktidarın paylaşılmasının çatışmaları azaltan bir unsur olduğu çeşitli çalışmalarla ortaya koyulmuştur. Bu paylaşımın tamamen kapatılması çatışmaları artırabilmektedir. Siyaset bilimci Arend Lijphart ile kamu hukukçusu George Vedel’e göre, derin etnik bölünmeler (buna dinsel ve kültürel bölünmeleri de ekleyebiliriz) ve gerilim yaşayan ülkelerde iç barış ve uzlaşı, bu grupların temsilcilerinin karar alma süreçlerine katılmaları sağlanarak gerçekleştirilir. Parlamenter sistemde bu tür bir iktidar paylaşımı, koalisyon hükümetleri yoluyla hayata geçirilebilir. Başkanlık sistemi ise etnik ya da dinsel iktidar paylaşımı mekanizmaları ile uyumlu değildir çünkü yürütme erkini elinde tutan başkanın tek bir gruba mensubiyeti kaçınılmazdır. Başkanlık seçimleri, ulusu, galip cemaat ile yenik cemaat arasında böler ve böylece siyasi yaşamı bir bölünme zemininde şekillendirir.
Ancak bölünmüş bir toplum yapısına sahip olmasına rağmen başkanlık hükümet sistemini benimseyen ülkeler yok mudur? Elbette vardır. Bu konuda Latin Amerika, Asya ve Afrika ülkelerinden örnekler verilebilir. Başkanlık hükümet sistemini meclis-içi koalisyonlar kurarak hatta bu koalisyonu zaman zaman yürütmeye de yansıtarak sürdürmeyi başarabilenler bulunmaktadır. Ancak toplumsal bölünmüşlük ve onun yarattığı çok partililik yasama-içi koalisyona dönüştürülemediğinde, başkanlık hükümet sistemi, parlamenter hükümet sistemine kıyasla daha derin istikrarsızlıklara neden olabilmektedir. Örneğin cumhurbaşkanının ihtiyaç duyduğu yasaların çıkarılabilmesi için yasama organında kendi partisinin yeterli çoğunluğa erişememesi, kimlik bölünmelerinin desteklediği disiplinli parti kültürüyle birleşince bir yönetim kilitlenmesine sebep olmaktadır. ABD tipi başkanlık sisteminde, yasama ile yürütme arasındaki anlaşmazlıkları çözebilecek fesih ve güvensizlik oyu gibi anayasal yöntemler de bulunmadığından, birbirinden bağımsız demokratik meşruiyete sahip yasama ve yürütme birbirlerinin görevine son veremedikleri için demokratik rejimin devamlılığını tehlikeye atmakta ve darbelere zemin hazırlamaktadırlar. Bu tür erkler arası çatışmalar karşısında, ordunun arabulucu bir güçmüş gibi devreye girip siyasal iktidarı ele geçirme ihtimali artmaktadır.
Yasama-yürütme arası gerilimin ortaya çıkması halinde sistemi krizden çıkarabilmek amacıyla bazı Latin Amerika ülkelerinde, aslında daha çok parlamenter hükümet sistemlerine özgü olmasına rağmen, gensoru ve fesih gibi mekanizmalar sisteme entegre edilmiştir. Ancak bu mekanizmalar, serbest siyasi parti örgütlenmesine sahip olmayan ve siyasi, etnik, dinsel, kültürel derin bölünmüşlük içindeki toplumlarda, bu sefer de sürekli fesih ve yeniden seçim riski gibi krizler ortaya çıkarmaktadırlar. Yine Latin Amerika ülkelerinden bazılarında koalisyon ya da ittifaktan kaçınmak için başka bir yola sapıldığı da gözlenebilmektedir. Başkan yasama organına neredeyse ihtiyacı kalmayacak derecede güçlü yetkilerle donatılmakta, diğer bir deyişle sistem hiper-başkanlığa evrilmektedir. Başkanın ittifaklara mahkum olmadan kolaylıkla seçilebilmesi için aranan oy oranı salt çoğunluğun altına düşürülmektedir. Böylece sistemin demokratik meşruiyet temeli zayıflatılmaktadır.
Oysa başkanlık hükümet sisteminin en önemli ayırt edici özelliği, erklerin eşit ölçüde çifte demokratik meşruiyetine dayanmasıdır. Başkanlık, ABD’nin tarihsel arka planında oluşturulmuş bir hükümet sistemidir. İngiliz monarşisinden çok çekmiş bir kıtada kurucu babaların kurguladığı bir rejim olarak karşımıza çıkmaktadır. ABD’de kurucu babalar tiranlık ve anarşiyi önlenmesi gereken iki büyük tehlike olarak görmüşlerdi; bu tehlikenin ancak birbirinden ayrılmış ve bağımsız biçimde demokratik meşruiyete sahip kurumlarla önlenebileceğini düşünüyorlardı. Elbette erkler bütünüyle ayrı olmayıp kontrol ve denge mekanizmalarıyla sınırlandıkları için, birbirlerini denetleyen ve durduran olmuşlardır. Sisteme ruhunu veren düşünce, bireysel özgürlüklerin zorba yönetimlerden ve tiranlıklardan korunmasıdır. Bu nedenle yönetim sistemi çifte demokratik meşruiyetle donatılmıştır, yani hem yasama hem de yürütme belirli sabit süreler için ve ayrı ayrı halk tarafından seçileceklerdir. ABD’de başkanlık hükümet sistemi, ulusal birliği sağlayacak güçlü bir yürütme organına duyulan ihtiyaçla bu gücün yarattığı tedirginliğin gerilimi altında ortaya çıkmıştır. Bu nedenle, başkan bir yandan güçlü yetkilerle donatılırken, tıpkı onu denetleyen ve dengeleyen yasama organı gibi güçlü demokratik meşruiyet temeline dayanması rejimin omurgası olmuştur.
Latin Amerika’da ‘başkanı geri çağırma’ sistemi
Tarihsel arka planın benzerlikleri ve coğrafi yakınlığın etkileriyle, Latin Amerika ülkelerinin çoğu da hem federalizm hem de yasama yürütme organlarının kuruluş ve ilişkileri açısından ABD’yi örnek almıştır. 1800’lü yılların başından itibaren Venezuela, Meksika, Arjantin başta olmak üzere Orta ve Güney Amerika’nın tümünde ABD anayasasının etkisini görmek mümkündür. Ancak daha önce söz edildiği gibi, çok sayıda siyasi partinin ayakta kalabildiği siyasi, etnik, dinsel, kültürel açılardan derin bir bölünmüşlük içindeki toplumlar, ABD kadar istikrarlı bir çizgide bu rejimi sürdüremediklerinden, çeşitli sapmalara savrulmuşlardır. Bu savrulmalar içindeki en önemli zafiyetlerden biri yürütmenin demokratik meşruiyetinin zayıflatılmasıdır. Elbette Uruguay veya Şili gibi nispeten istikrarlı koalisyonlar oluşturulabildiği müddetçe, çok partili sistemlerin de başkanlık hükümet sistemi altında büyük sorunlar yaşamamaları ihtimal dahilindedir. Ancak bir kısmı başkanın güçlü yetkilerine rağmen, seçilebilmesi için yeter sayıyı düşük tutarak sorunları aşmayı denemişlerdir. Örneğin Honduras, Meksika, Nikaragua, Panama, Paraguay ve Venezuela’da için basit çoğunluk yeterli olmakta, geçerli oyların nispi çoğunluğunu elde eden aday başkan seçilmektedir. Bu ülkelerde seçimlerde yüzde 40’ın altında oy alarak, hatta yüzde 30’un altına düşen bir halk desteğiyle seçilen (örn. 1968 seçimlerinde Venezuela’da Rafael Caldera) başkanlar olmuştur. Ancak bu ülkelerin bazılarında gensoru veya güvensizlik oyu (Paraguay-Nikaragua-Venezuela) gibi mekanizmalar öngörülerek, halka başkanı geri çağırma (recall) olanağı tanınarak ve başkanın meclisi fesih yetkisini kullanması çok güç şartlara bağlanarak (Venezuela), ya da başkanın siyasi sebeplerle de mecliste nitelikli çoğunluk aranmaksızın suçlanıp görevden alınması yolu öngörülerek (Panama), yeterli olmasa da söz konusu demokratik meşruiyet açığı dengelenmeye çalışılmıştır.
Cumhurbaşkanı için denetim de yok denge de...
Cumhurbaşkanı Erdoğan’ın da gönlünden geçenin, basit çoğunlukla başkanın seçilmesi olduğu görülmektedir. Türkiye anayasal sisteminde, bu tür bir demokratik meşruiyet zafiyetinin yukarıda belirtilen ülkelerden daha da derin sorunlara yol açma potansiyeli vardır. Türkiye’de ne cumhurbaşkanın meclisi fesih yetkisinin kullanımına getirilmiş herhangi bir kısıtlama mevcuttur, ne cumhurbaşkanının halk tarafından geri çağrılma imkanı vardır, ne de siyasi sebeplerle cumhurbaşkanının sorumluluğuna gidilebilmesi mümkündür. Örneğin yüzde 25 veya 30 oy alarak seçilmiş bir cumhurbaşkanı, seçmenlerin tamamını temsil eden meclisi feshedebilecektir. Buna karşın meclisin ya da halkın, cumhurbaşkanı ya da kabineye karşı siyasi sorumluluk mekanizmasını işletebilme olanağı bulunmamaktadır. Bu durumda, halkın bütününün temsilcisi olmasına rağmen 2017’de yapılan anayasa değişiklikleriyle bütçe dahil pek çok konuda yürütme üzerinde denetim kurması ya da onu dengelemesi olanaksızlaştırılan TBMM’nin kaderini halkın yarısının dahi onayını alamamış bir cumhurbaşkanı belirleyecektir. Bunun yaratacağı gerilimi iyi hesap etmek gerekir.
Özetle; iktidarı paylaşmaya razı gelmeyen liderlerin egemen olduğu yerde, demokratik bir hükümet sistemi kurgulamak olanaksızdır. Şayet siyasi iktidarın kullanımında demokratik meşruiyet kaygısı var ise, ya parlamenter sisteme geri dönülmeli ya da “koalisyonlu başkanlık” sistemine uyum sağlanmalıdır.
